長期以來，中國金融體系是一個二元結構，分為城市金融和農村金融。農村金融一直存在著發展不完善、組織不健全、法律不規范等短板，農民貸款的三難問題“抵押難、擔保難、貸款難”較為突出。澎湃新聞記者近期對東部、中部、西部等地的農信社、農商行進行了密集采訪，試圖呈現這些問題，并尋求可能的解決之道。

農民要貸款，可以用什么做抵押？

眾所周知，農業受自然災害、氣候、經濟形勢等影響較大，抗風險能力較弱，農民收入不穩定。農業面臨著自然風險、市場風險、政策風險，這些特質決定了農民不是銀行這樣的盈利機構天然追逐的對象。

一位西北地區農信社信貸部門負責人對澎湃新聞記者介紹，在他們轄區內，農民貸款分為兩種，信用貸款和擔保貸款。信用貸款無需抵押物和擔保物，通常農信社會對轄區內農戶進行評估，根據其生產經營情況、勞動條件、收入情況給予一定的授信額度，一般為10萬元之內，用于支持他們農業生產，如買化肥、搭建大棚、購買農機設備，“你可以理解為像信用卡一樣”，該人士說到。而擔保貸款一般用于支持農民的經營活動，如開設手工作坊、辦工廠、農產品生產出來以后的運輸和銷售等，一般為10萬元以上。這個時候就需要農民自己找擔保人或擔保公司。“一般擔保人為公職人員，我們會更加認可。”

一位中部農商行人士則向澎湃新聞記者表示，額度不高的話，目前該行的農民貸款還是以擔保為主，即農戶自行尋找擔保人。“他們會找村長村支書或者其他村干部為擔保人，村干部相對來說也比較熟悉這些農戶的人品、經營情況、經濟條件等，或者就是找公務員、老師。”除了找擔保人以外，該行還實行幾戶聯保的模式，類似于古代的“連坐”，甲乙丙三人聯保，如果甲還不上貸款，那么乙丙要承擔責任。“如果農民在縣城有房產、有車，這些也可以作為抵押物。”

一位沿海農商行負責人向澎湃新聞介紹，目前農戶貸款，有四種方式，第一種是信用；第二種是擔保，即自己的配偶、子女、第三方等；第三種是存單質押；第四種是有權證的不動產，如房產、車等，登記過的土地承包經營權也可以抵押。

發達地區在抵押物范圍的改革上似乎走的要更遠一些。

據了解，郵儲銀行臺州分行創新推出土地承包經營權、家庭農場貸款，農民專業合作社貸款等涉農貸款產品。同時，將農機購置補貼、大額糧食訂單、林權、養殖塘租賃權、近海捕撈漁船等納入抵質押物范圍。

陜西楊凌農商行正在進行農業生物資產抵押的試點工作。農民生產的資料，植物類如蘋果獼猴桃等作物，動物類如豬牛羊等牲口，均可作為抵押物。此外，楊凌農商行還嘗試將涉農企業的農業知識產權和專利及大型農業設備設施納入抵押物范圍。楊凌農商行農業生物資產抵押主要采用“銀行+保險+企業”的浮動抵押融資運行模式。楊凌農商行的規定是，能夠被認定為抵押物的活體動植物需滿足以下幾個條件，必須取得由區畜牧部門頒發的活體動物檢疫合格證明；生物資產價值達到一定規模，評估價值不低于10萬元；參加政策性農業保險；取得銷售訂單或遠期交割合同。銀行以及相關評估機構對借款人現有和將來可能的存在部分財產（抵押物）進行評估，按照60%左右的抵押率確定貸款額度。抵押須由抵押人和抵押權人共同申請，到區畜牧局辦理活體動物抵押登記，到區農林局辦理果樹、苗木登記，并在產權交易中心備案。

擴大抵押物范圍，難點在哪？

2月11日，人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。

《指導意見》提出，要積極拓寬農業農村抵質押物范圍。推動廠房和大型農機具抵押、圈舍和活體畜禽抵押、動產質押、倉單和應收賬款質押、農業保單融資等信貸業務，依法合規推動形成全方位、多元化的農村資產抵質押融資模式。積極穩妥開展林權抵押貸款，探索創新抵押貸款模式。鼓勵企業和農戶通過融資租賃業務，解決農業大型機械、生產設備、加工設備購置更新資金不足問題。

不少農商行人士在接受澎湃新聞采訪時坦言，擴大抵押物范圍，最大的難點在于抵押物的變現問題。

“比如你把果樹抵押給銀行，銀行不會管理，又找不到人接手，這些果樹一年就死了，最后一點價值都沒有，這不是造成銀行的壞賬了嗎？機器設備抵押給銀行，銀行賣不出去，最后就是一堆廢銅爛鐵，也沒有任何價值。”上述西北農信社人士表示。

除了抵押物變現，抵押物的價值評估也是目前存在的難點。陜西省農村金融政策研究中心主任、西北農林科技大學農村金融研究所所長羅劍朝教授長期研究農村金融問題，他表示，以動植物作為抵押物為例，動植物在幼年期、成長期、成熟期價值不一樣，加上氣候和自然因素，疾病和防疫問題可能造成的風險，這就需要建立動態評估體系。“對于銀行來說，他們的麻煩在于找到新的接續經營者。”羅劍朝說。

上述中部地區農商行人士表示，評估機構不專業、管理混亂也是無法擴大抵押物范圍的原因之一。“現在的評估機構太混亂了，只要有關系，或者給錢就能出具報告，本來值不了多少錢的能給你說成兩到三倍的價值。表面上走評估流程，手續是合適的，但是私下里很多操作都有問題。沒有具有公信力的評估機構，銀行無法信任評估結果，自然不能貸款。

羅劍朝認為，抵押物有效與否有三個標準，一是滿足銀行要求，可登記可追索；二是農村農民持有，產權清晰；三是易變現，能交易等。

如何盤活沉睡的資產

對于農民來說，還有一塊沉睡的資產——農村土地，比如承包地、宅基地、集體經營性建設用地等。

上述《指導意見》也指出，積極穩妥推廣農村承包土地的經營權抵押貸款業務，結合宅基地“三權分置”改革試點進展穩妥開展農民住房財產權抵押貸款業務，推動集體經營性建設用地使用權、集體資產股份等依法合規予以抵押，促進農村土地資產和金融資源的有機銜接。

目前，我國農村土地采用三權分置的辦法，所有權屬于集體或國家，承包權按照當時承包時的資格認定，而經營權可以由承包人流轉給其他人。也就是說，一塊土地的所有權、承包權和經營權可以分屬于三個群體。而農村住房只有集體土地使用權證，無房屋所有權證，即農村住房缺乏登記、確認制度，產權不明晰。農民辦理農村住房抵押貸款，農村房屋需經房屋坐落土地所有權單位即村委會同意，而且，抵押人必須對抵押物擁有財產處置權，以共有財產作為抵押物的，要取得共有人的同意。

由于權屬關系復雜，農村土地一直被認為是沉睡的資產。有不少專家呼吁，盤活這些沉睡的資產，可以大大提高農村金融的效率。

土地承包經營權貸款，指的是農戶、企業法人及其他經濟組織(以下簡稱“借款人”)以其依法取得且當地農村綜合產權交易管理服務中心登記確認的已流轉的土地承包經營權作為債權擔保取得的貸款，并按期償還貸款本息的一種貸款業務。

“我們目前沒有把土地經營權納入擔保范圍，主要是在實際操作中存在很多問題，很多農民以土地為生，如果法院判決了，農民失去了住所、失去了經營場所，那么就失去了收入來源，日子就會更加不好過，這與國家的導向是不一致的。”上述西北農信社人士表示。

“你來我們農村看一看，有些村里幾乎沒有種地的人，整片整片的荒地。現在大家都不喜歡太辛苦的工作。種地這個事，風險高、投入大，辛辛苦苦一年，冰雹一打啥都沒有，一年白干了。所以越來越多的人愿意去城市里打工，不愿意種地。”該人士坦言。“種地的人越來越少，那么土地的價值就越來越小，因為多出來的土地沒人要了。”

而如何衡量農地的價值，也是一個長期困擾農村金融機構和農戶的問題。

國家層面早已注意到了這個問題，2016年，人民銀行會同財政部等有關部門聯合印發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，要求各試點地區穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，試點地區結合實際建立了政府專家評估、專業評估機構評估、雙方協商評估、金融機構自主評估等機制，并運用成本法、收益法、市場價格法等多種方法開展評估。

而2019年2月出臺的《指導意見》提出，要配合農村土地制度改革和農村集體產權制度改革部署，加快推動確權登記頒證、價值評估、交易流轉、處置變現等配套機制建設，積極穩妥推廣農村承包土地的經營權抵押貸款業務，結合宅基地“三權分置”改革試點進展穩妥開展農民住房財產權抵押貸款業務，推動集體經營性建設用地使用權、集體資產股份等依法合規予以抵押，促進農村土地資產和金融資源的有機銜接。

羅劍朝介紹，農地經營權抵押有兩種模式，一種是政府主導型的，或者叫自上而下的模式，政府制定農地經營權的評估標準，建立經營權流轉交易的平臺，引導銀行按照規則來評估，然后去抵押。現在各試點做的比較多的就是這種模式。另外一種市場主導，或者叫自下而上的模式，比較典型就是寧夏的同心縣，在村上成立一個抵押合作社，把農民的承包地在賬面上入到抵押合作社里，農民如果有資金需求向抵押合作社申請，抵押合作社統一給農商行、農信社去做溝通協調，農民以入到抵押合作社的資產作為貸款的擔保，抵押合作社以全村的土地做反抵押或者反擔保。

“這兩種模式各有利弊。適合條件不一樣，在金融生態比較好，政府積極性高、有平臺基礎，土地有交易基礎的地方，政府主導比較理想，政府需要建立一些平臺制定一些規則。比較理想的是政府財政出資成立一個風險基金，貸款還不了，政府動用擔保基金承擔一部分責任兜底。市場主導的模式要求村一級、基層的組織能力比較強，要把分散的農戶組織起來，大家有共同的愿望。”羅劍朝說。

江蘇常州武進出臺《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》《農民住房財產權抵押貸款風險共擔機制試行辦法》等一系列政策文件，率先嘗試盤活“沉睡的資產“。武進的做法是，投入1000萬元，設立“兩權”抵押風險補償基金，在還貸出險時，該基金先行墊付出險金額70%，積極鼓動8家銀行發展此項業務。

目前，陜西、山東、寧夏等地試點了土地經營權抵押貸款，這些地方的做法是，政府出臺土地經營權的指導價格，給出一個大致的范圍，由銀行和農戶協商確定具體的價值。

羅劍朝表示，引入第三方具有公信力的評估機構，如會計師事務所或者專業評估機構，可以使評估更具效力，解決銀行不敢貸的問題。

而土地經營權流轉和交易平臺建設也勢在必行。“目前這種平臺已經誕生，但是試點范圍比較小，局限在一個縣或者一個鄉，交易不活躍。未來的方向是形成一個規范的全國的交易平臺，從而解決抵押物流轉變現的問題。”羅劍朝說。