近年來，地方政府融資平臺公司（以下簡稱平臺公司）通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。然而，平臺公司貸款與土地有著密切的聯系，其中蘊含的風險不容小覷。本文將以土地視角為切入點，剖析平臺公司的貸款風險。

一、平臺公司貸款與土地相關聯的幾種表現形式

目前，平臺公司銀行貸款與土地相關聯，主要是以土地為擔保標的物或者明確以土地出讓收入作為還款來源，具體表現為以下四種形式：

一是以公司自有的土地使用權作抵押。即平臺公司將政府劃撥或者“招牌掛”方式所取得的土地使用權，向銀行抵押來獲取貸款。作為自有土地，平臺公司在取得土地合法權證的同時，還應對土地享有獨立自主的處置權和收益權。

二是以政府所有的土地作抵押。地方政府先通過劃撥的方式向平臺公司注入土地資產，平臺公司再將土地作為抵押物來獲取銀行貸款。需要說明的是，上述土地雖然已經劃撥到公司名下，但是平臺公司對于土地并沒有處置權和收益權，其土地權證上往往都被注明“僅用于前期開發和融資”。因此，上述土地實質上還是屬于政府所有，并不能視為公司自有土地。

三是以土地收益權作質押。常見于儲備土地收益權質押，是指以儲備土地預期出讓收益作為還款擔保向金融機構申請貸款，籌措資金專項用于征地拆遷、土地整理等土地一級市場開發，待土地掛牌出讓后的所得收益優先用于償還貸款。

四是以土地出讓收入作為還款來源。部分平臺公司代行政府的土地儲備職能，主要從事土地一級市場的前期開發工作。即使該公司沒有以土地使用權、收益權進行抵押或質押，但是這種平臺公司的經營收入主要為土地出讓收入中返還的土地開發成本，因此往往在貸款合同上便注明“還款來源為土地出讓收入”。

在這里，我們不妨將平臺公司與土地相關聯的銀行貸款，稱之為“土地貸款”。目前平臺公司的“土地貸款”絕大多數為后面三種情況，其中所蘊含的風險不容忽視。

二、平臺公司“土地貸款”存在的主要風險

（一）抵押物不合規。目前有些平臺公司將政府以劃撥方式注入的土地資產，向銀行辦理抵押手續，從法律意義上講，這種抵押行為不盡規范。第一，抵押物本身權屬不清。平臺公司實際并未掌握上述土地的使用權，其土地權證上往往都被注明“僅用于前期開發和融資”，具有明顯的瑕疵，土地在實際出讓時便會被政府收回；第二，抵押物來源不合法。地方政府因為融資需要向平臺公司劃撥土地的行為，并不符合《土地管理法》規定的劃撥條件，屬于地方政府違規劃撥土地。第三，部分地方政府在集中劃撥土地時，并未對地塊上原使用權人進行補償收回、未完成征地拆遷工作，存在重復辦證的問題。

（二）抵押物難以處置或變現。當平臺公司以政府所有的土地作抵押來獲取貸款時，平臺公司提供的土地不是能夠直接流通的商業用地，而是還沒有通過公開拍賣，尚需征地拆遷、土地平整、配套三通的生地，此類土地一時難以實行強制拍賣和流通變現。與此同時，銀行缺乏對抵押土地變現能力的有效評估以及市場價格的動態監測，上述土地在辦理抵押登記手續時，土地規劃用途、建設用地面積等有關規劃條件都不夠明確，使得土地將來上市交易變現價值存在很大的不確定性；一旦有關規劃修改，銀行抵押的土地面臨不能開發變現的問題，將給貸款帶來潛在風險。

（三）以土地出讓收入作為還款來源缺乏法律保障。土地出讓收入屬于政府基金收入，更是地方財政收入的重要組成部分。《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號）明確規定“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的‘收支兩條線’……”在土地掛牌出讓后，土地出讓收入直接進入了財政專戶，由地方政府完全掌控，平臺公司根本無法支配，其所承諾的“還款來源為土地出讓收入”只能算是一句“空頭承諾”，最終還是取決于政府的財力和誠信。而現實情況是，在土地掛牌出讓后，平臺公司所投入的開發成本遲遲不能返還到位，其還貸更多只能依靠“借新還舊”。銀行貸款的還款來源缺乏法律支撐和制度保障，存在落空的風險。

（四）信貸資金財政化必將導致財政風險向金融風險轉移。目前，平臺公司主要將信貸資金用于了市政基礎設施建設等社會公共支出（即公共財政支出的領域），其經濟活動的直接后果便是信貸資金被財政化。一方面，由于平臺公司貸款資金所投向的土地儲備、市政基礎設施建設等公益性項目都不產生直接的經濟收入，使得大多數平臺公司缺乏穩定的收入來源、長期處于虧損狀態，不得不依靠財政撥款或繼續融資來還本付息；另一方面，由于地方政府自身財力有限，主要依靠土地出讓收入來形成可用財力。土地價格的波動將對財政收入產生巨大影響，而作為一種不可再生資源，土地日益稀缺，主要依賴于土地出讓收入增加財政收入是不可持續的。一旦地方政府負有償還責任的債務規模超出地方財政的承債能力，政府運營將面臨巨大的財政風險，同時，地方政府已無足夠財力安排預算資金還貸，將直接導致銀行產生大量不良貸款，此時財政風險必將轉化為金融風險。

（五）直接影響國家宏觀政策的調整空間和實施效果。地方政府通過平臺公司進行大規模的借貸，而還貸來源主要依靠土地出讓收入，易受國家土地政策和宏觀調控的影響，存在較大的不穩定性。這樣地方政府便有強烈的內在沖動抬高土地價格，從而助推房地產市場泡沫加大，影響國家房地產調控政策的實施效果。與此同時，平臺公司的項目貸款主要以中長期貸款為主，貸款資金多投入到大型的中長期基礎設施項目，貸款期限長，使銀行信貸規模剛性難以壓縮，直接制約了宏觀貨幣政策的調整空間，使得往后幾年信貸投放的調整空間極大降低。

三、平臺公司“土地貸款”形成的原因分析

（一）財權與事權不匹配，“土地財政”是“土地貸款”形成的根源。分稅制財政體制改革后，地方財政收入占全國財政收入的比重下降，但相應的政府職能未能同比例減少，這就形成了地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾。目前，土地出讓收入已經成為地方政府綜合可用財力的重要組成部分。“土地財政”的現狀，使得地方政府為了市政基礎設施建設，不得不依靠平臺公司以土地作為抵押來融資，通過“貸款-建設-賣地-還貸”的資金運作方式，來滿足地方經濟社會發展的需求。

（二）銀行信貸偏離審慎經營理念，是“土地貸款”膨脹的外因。對金融機構而言，地方政府主導的項目金額大、期限長、收益高，利息收入有地方財政作保障。因此，有政府背景的融資平臺公司，往往被銀行列為優質客戶，在一些明顯無收益的城市基礎設施建設項目上仍然爭相放貸，甚至放寬貸款條件；尤其是在國發〔2010〕19號文件明確禁止地方政府違規擔保行為以后，平臺公司紛紛轉向以政府所有的土地作抵押來融資貸款，而銀行對相關土地的權屬和變現價值并未進行實質性審核與評估，就積極提供信貸支持和融資服務，土地貸款規模快速增長，直接促使了地方政府性債務激增，同時加大了償債風險。

（三）債務管理體制不健全，使“土地貸款”缺乏有效的約束和監管。目前，地方政府債務監控機制、評價體系和預警機制并不完善，各行政部門、事業單位和平臺公司都有獨立舉債權，缺乏統一的債務規劃和預算，更缺乏人大監督，地方政府通過平臺公司的土地貸款極易形成管理缺失、規模失控。與此同時，目前各級政府和平臺公司對外披露的財政收支狀況、舉債及償貸情況非常有限，借貸信息不對稱，使得金融機構無法全面、客觀地評價平臺公司的舉債能力和債務風險，容易造成平臺公司項目多頭融資和過度舉債的問題。

四、防范平臺公司“土地貸款”風險的政策建議

（一）完善考核機制，抑制地方政府投資沖動。目前，部分地方政府領導為了一味追求GDP的增長速度，透支地方財力，盲目投資上項目、過度舉債搞建設。為了促進地方經濟的可持續發展，從源頭上控制地方政府盲目投資的沖動，需要進一步完善政績考核機制，將政府性債務資金規模、債務率和償債率等債務管理指標納入地方政府政績考核的范疇；與此同時，對投資建設失敗引發政府巨額債務負擔和嚴重損失浪費的，還要追究相關決策人的責任。

（二）落實中央部署，推進平臺公司清理規范。各級地方政府應嚴格貫徹落實國發〔2010〕19號文件要求，按照“分類管理、區別對待”的原則，進一步清理、整合和規范平臺公司。通過兼并重組、關閉改制、充實公司資本金、引進民間投資等方式，促進融資平臺公司投資主體多元化和法人治理結構完善，增強平臺公司的造血功能和承貸能力，規范平臺公司“土地貸款”行為。

（三）增強風險意識，加強平臺公司信貸管理。金融機構要綜合考慮地方融資平臺實力、資產負債結構、信用等級、項目情況等因素，審慎評估平臺公司的資產質量、盈利能力和還款來源；對其所抵押土地的權屬關系和變現價值要進行實質性審核與謹慎性評估。與此同時，相關職能部門要加強對平臺公司貸款的總量控制，積極建立銀行間溝通與合作機制, 最大限度地解決信息不對稱問題，共同防范平臺公司項目多頭融資和過度舉債所形成的風險。

（四）劃清債務類別，構建財政和金融之間的防火墻。在平臺公司土地貸款中，對于競爭性項目和有經營收益的公益性項目形成的債務，應剝離劃清政府償債責任，確保主要依靠項目自身收益來償還債務；對于無經營收益的公益性項目形成的債務，地方政府應科學制定償還計劃，每年通過預算安排落實償債資金，逐步縮小債務規模。銀監部門和各金融機構應對地方政府性債務進行風險評估和預警，設立舉債警戒線，當債務率和償債率等指標超過警戒線時，立即停止審批和發放政府性貸款；與此同時，地方政府應主動增強財政收支和政府債務的透明度，預算管理嚴格“量入為出”，防止財政風險向金融風險轉移。（申博文）

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