中央經濟工作會議提出，推進農村改革和鄉村建設。承包土地的經營權抵押融資改革是農村改革的一項重要內容，是落實農民土地用益物權，賦予農民更多財產權利，有效盤活農村資源資產的創新舉措，也是“三權分置”改革背景下促進農村土地與金融融合發展的有益嘗試。為探索改革的有效路徑和模式，2015年底，全國人大常委會授權國務院在232個縣（市、區）開展承包土地的經營權抵押貸款試點。

近期，筆者對部分試點地區開展調研發現，各地在激活農村承包土地經營權過程中因地制宜開展了很多探索，創新了模式，取得了成效。但是，一些試點地區也遇到了諸如經營權界定難、評估難、處置難等問題。具體而言，一是，利用承包地經營權抵押的多為規模經營主體，普通農戶抵押意愿較低、動力不足。二是，承包地抵押貸款發展較快的地區，多是土地流轉集中程度較高的地區，也是貸款風險高發區。三是，經營權沒有發揮實質性的抵押功能，銀行大多采取“政銀合作”“銀企合作”等方式分散風險，不少基層政府分擔抵押貸款風險的動力不足。

實踐中，山東省武城縣針對不同融資主體的貸款需求，探索設計了經營權直接抵押貸款、反擔保貸款、“農地抵押+其他產權擔保”貸款、他人土地經營權擔保貸款、省農擔擔保貸款等5種農地抵押貸款模式。針對不同貸款模式，當地配套建立了貸款風險補償、融資擔保、保險增信等抵押貸款風險分擔緩釋機制。由政府出資1000萬元設立風險補償金，對土地經營權抵押貸款出現損失的，按貸款30%比例、單筆最高80萬元對銀行進行補償，調動了銀行放貸積極性。縣政府和試點銀行與省農業融資擔保公司簽訂合作協議，由省農擔公司為農地抵押融資提供擔保增信，增強了風險防控能力。

因此，要進一步調整優化操作辦法，讓改革釋放更大的制度和發展紅利，讓農民群眾在改革中得益受惠。

一是推動農地確權成果有效利用。農地產權制度是農村土地經營權實現流轉、抵押等財產功能的基礎性制度。在完成土地確權明晰農戶承包地產權基礎上，通過規范土地流轉行為，明晰流轉農地的經營權，讓農戶放心流轉土地，幫助流轉主體形成穩定預期，激發了土地要素活力。借鑒試點經驗，一方面要推進承包地確權成果有效應用，完善土地流轉配套服務，規范流轉合同文本，合理制定指導價格，激發土地經營權價值和效能。另一方面，要推進農地確權數據庫建設，搭建信息共享平臺，為各類主體提供權證管理、信息咨詢、合同鑒證、抵押擔保等服務。

二是建立靈活的抵押物處置機制。農地抵押融資的難點在抵押物處置上，以農村土地經營權為標的的抵押物處置往往面臨著經營權流轉對象受限的客觀制度約束。實踐中，一些地方通過在新型農業經營主體中選擇經營狀況好、信譽度高的優質主體，優先給予涉農項目扶持和金融扶持等優惠政策，打造土地經營權抵押貸款風險防范“項目池”，建立為承接抵押土地經營權提供儲備的項目庫，有效解決了抵押物處置中“土地有人用”“租金有人繳”以及“銀行貸款有人還”的問題，為同類改革提供了重要參考。

三是構建有效的抵押貸款風險防范機制。有效的風險防范機制是農地抵押改革順利推進的保障。通過政府出資設立土地經營權抵押貸款風險補償金，當出現貸款風險時，按規定程序對農戶租金和銀行貸款損失進行補償，構筑了抵押貸款風險補償機制，并通過和抵押物處置機制配合使用，有效降低了農戶和新型經營主體的貸款風險，調動了金融機構和經營主體的積極性。探索通過與融資擔保機構和保險機構合作，為抵押貸款提供擔保和保險增信服務，很大程度上緩釋了貸款風險。

（作者系農業農村部農村經濟研究中心改革試驗研究室副主任）