文 · 乾元（西姆國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究院項(xiàng)目總監(jiān)）

地方融資平臺(tái)作為地方政府拓寬投融資渠道、緩解財(cái)政壓力的一種有效手段，在城市建設(shè)更新、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大項(xiàng)目建設(shè)方面做出重要貢獻(xiàn)。然而，先天單純依靠政府信用融資的發(fā)展模式導(dǎo)致債務(wù)規(guī)?？焖偕仙Y產(chǎn)負(fù)債率高居不下，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)也迅速累積，融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)性推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)在必行。本文通過(guò)監(jiān)管政策的梳理，結(jié)合融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型實(shí)踐，對(duì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中普遍面臨的挑戰(zhàn)加以總結(jié)，并給出通過(guò)深化改革助推成功轉(zhuǎn)型的路徑建議。

一、行業(yè)監(jiān)管倒逼轉(zhuǎn)型

以具有標(biāo)志性意義文件為起點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際的業(yè)務(wù)發(fā)展歷程，將政策的監(jiān)管劃分為以下三個(gè)階段。

第一階段：2010年開(kāi)始，以國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文為標(biāo)志，銀監(jiān)為管控主力。

2010年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)，下稱“19號(hào)文”），要求地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，以該文為起點(diǎn)，中央政府正式開(kāi)始了地方政府債務(wù)管控。

第二階段：2014年末開(kāi)始，以國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文為標(biāo)志，財(cái)政為管控主力。

2014年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，下稱“43號(hào)文”），提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理。標(biāo)志著中央政府開(kāi)始從“錢袋子”--財(cái)政預(yù)算體系入手，意圖從根本上管控住地方政府債務(wù)問(wèn)題。

第三階段：2018年開(kāi)始，以中發(fā)〔2018〕27號(hào)文為標(biāo)志，財(cái)政和銀保監(jiān)協(xié)同管控。

2019年銀保監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于配合做好防范化解融資平臺(tái)到期存量地方政府隱性債風(fēng)險(xiǎn)工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2018〕45號(hào)，下稱“45號(hào)文”）。以此文為政策依據(jù)，銀行開(kāi)始了近兩年的存量地方政府隱性債務(wù)置換工作。

2021年銀保監(jiān)、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)15號(hào)文，《關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“明確打消財(cái)政兜底幻覺(jué)，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)、明確不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來(lái)源的融資、明確對(duì)承擔(dān)地方隱性債務(wù)的客戶，不得新提供流動(dòng)性貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資”。

綜上，隨著政策要求地方性融資平臺(tái)逐漸剝離政府融資功能，在政策環(huán)境和經(jīng)濟(jì)雙重壓力下，融資平臺(tái)謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。轉(zhuǎn)型核心是將融資平臺(tái)與地方政府在融資端劃清界限，進(jìn)行融資平臺(tái)的去政府信用化融資改革；進(jìn)而倒逼推動(dòng)由以政府任務(wù)為導(dǎo)向的政府融資平臺(tái)向可持續(xù)發(fā)展、獨(dú)立市場(chǎng)主體蛻變轉(zhuǎn)型。

二、轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，地方融資平臺(tái)出色地承擔(dān)了政府賦予的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)投資等方面重要責(zé)任，同時(shí)也積累了大量的歷史包袱，負(fù)重前行。面對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，挑戰(zhàn)巨大，主要聚焦以下幾個(gè)方面：

（一）融資能力遇瓶頸，債務(wù)問(wèn)題十分突出。融資平臺(tái)大多面臨嚴(yán)重的債務(wù)問(wèn)題，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，融資能力達(dá)到上限，融資成本高；自身資產(chǎn)結(jié)構(gòu)先天不良，承接政府項(xiàng)目初期非市場(chǎng)化行為較多，積累大量不良資產(chǎn)；由于主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)微薄，盈利能力不足，現(xiàn)金流來(lái)源沒(méi)有保障等諸多原因，導(dǎo)致融資難問(wèn)題愈發(fā)突出；

（二）企業(yè)造血能力差，盈利能力不足凸顯。融資平臺(tái)公司大多從事的土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易銷售等主營(yíng)業(yè)務(wù)毛利率較低；企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)較重，削弱企業(yè)盈利能力；土地資源開(kāi)發(fā)不足，開(kāi)發(fā)周期偏長(zhǎng)；內(nèi)部同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重；

（三）管理粗放一刀切，決策效率較為低下。政企不分，行政化的監(jiān)管方式，客觀上導(dǎo)致融資平臺(tái)決策流程長(zhǎng)，效率低下，一定程度上影響融資平臺(tái)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的經(jīng)營(yíng)效率；同樣，融資平臺(tái)總部對(duì)子公司簡(jiǎn)單輸出集團(tuán)的管理制度和管理流程，以及審批權(quán)限，嚴(yán)重影響了各業(yè)務(wù)板塊對(duì)市場(chǎng)的快速反應(yīng)能力 。

（四）專業(yè)人才較缺乏，無(wú)法支撐業(yè)務(wù)發(fā)展。市場(chǎng)化程度低，客觀上導(dǎo)致人員無(wú)法分流，市場(chǎng)化選聘員工占比低，人才結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等專業(yè)人才缺乏，嚴(yán)重制約轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三、市場(chǎng)化改革助推成功轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型要求提出來(lái)已經(jīng)近十年，至今見(jiàn)效甚微。究其原因，一方面對(duì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵及內(nèi)在要求，把握不準(zhǔn)、理解不透，另一方面缺乏系統(tǒng)思考的綜合性改革舉措推動(dòng)。隨著監(jiān)管的加碼，轉(zhuǎn)型壓力倍增，借助國(guó)企改革三年行動(dòng)的東風(fēng)，全面深化融資平臺(tái)市場(chǎng)化改革助推轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)性突破，不失為明智選擇。

▌（一）市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

1、雙重角色集于一身。轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)是融市場(chǎng)化獨(dú)立主體和政府使命擔(dān)當(dāng)者二重角色為一體。既要通過(guò)轉(zhuǎn)型達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，提升主體信用資質(zhì)，實(shí)現(xiàn)政企分離，又要發(fā)揮自身積累的資源和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)政府部分公益性項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理職能；

2、運(yùn)營(yíng)模式發(fā)生重大改變。以往融資平臺(tái)主要業(yè)務(wù)就是承接政府安排任務(wù)，融資、建設(shè)、交付，循環(huán)往復(fù)；轉(zhuǎn)型后，不僅要完成正常的循環(huán)，還要運(yùn)營(yíng)，由純粹的項(xiàng)目建設(shè)者轉(zhuǎn)型為服務(wù)的提供商。

3、衡量標(biāo)準(zhǔn)重心轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)型前完成政府交辦的項(xiàng)目，以質(zhì)量、工期、成本、安全等方面指標(biāo)為核心訴求；轉(zhuǎn)型后，則聚焦資產(chǎn)、營(yíng)收、利潤(rùn)、資產(chǎn)負(fù)債率等關(guān)鍵指標(biāo)。

▌（二）市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

融資平臺(tái)若要華麗轉(zhuǎn)身，順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須回答轉(zhuǎn)型后面臨的三個(gè)核心問(wèn)題：

1、如何獲得存續(xù)經(jīng)營(yíng)所需的現(xiàn)金流？建議一方面盤活存量資產(chǎn)：構(gòu)建大資管格局，做好存量資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理；另一方面拓展增量融資：債券股權(quán)融資，資產(chǎn)證券化；

2、如何落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的利潤(rùn)來(lái)源？從兩個(gè)方面著手，其一，通過(guò)充分整合已有的土地資源，結(jié)合城市住房體系改革，創(chuàng)新地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，快速實(shí)現(xiàn)資源變現(xiàn)，增加收入來(lái)源；其二，通過(guò)業(yè)務(wù)整合，減少同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)拓展低成本融資渠道，降低財(cái)務(wù)費(fèi)用，綜合降低運(yùn)營(yíng)成本；

3、如何解決歷史包袱，防范風(fēng)險(xiǎn)？消化存量，控制增量。首先，對(duì)歷史包袱徹底清理盤點(diǎn)，完善未確權(quán)的手續(xù)，鎖定政府債務(wù)并追償；其次，市場(chǎng)化運(yùn)作方式承接政府項(xiàng)目，從源頭杜絕新包袱繼續(xù)產(chǎn)生。

▌（三）市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的路徑

1、理順政企關(guān)系，規(guī)范現(xiàn)代公司治理

理順政企關(guān)系，減少政府對(duì)公司的直接干預(yù)，“去行政化”，形成黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層相互制衡的現(xiàn)代公司治理機(jī)制。強(qiáng)化董事會(huì)建設(shè)落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，發(fā)揮“內(nèi)設(shè)外派”監(jiān)事會(huì)制度優(yōu)勢(shì)，保障經(jīng)理層依法行權(quán)履職，促使政府從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)化的手段引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，增強(qiáng)造血能力

在擔(dān)當(dāng)政府使命的同時(shí)，聚焦主業(yè)，增強(qiáng)造血功能，增加收入擴(kuò)大利潤(rùn)來(lái)源，著力戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合、“兩非”（非主業(yè)、非優(yōu)勢(shì)）剝離和“兩資”（低效資產(chǎn)、無(wú)效資產(chǎn)）清退，形成施工建設(shè)、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)及產(chǎn)業(yè)投資為主要板塊的產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)同高效，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3、深化混合所有制改革，推進(jìn)資產(chǎn)證券化

深入推進(jìn)混合所有制和股權(quán)多元化改革，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，針對(duì)性的引入匹配的戰(zhàn)略投資者，同時(shí)配套改革機(jī)制，完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率；加速推進(jìn)資產(chǎn)證券化進(jìn)程，強(qiáng)化產(chǎn)融互動(dòng)，積極培育上市主體，打造股權(quán)融資平臺(tái)。

4、健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力

首先、堅(jiān)持剛性兌現(xiàn)，全面推行任期制契約化。嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核，真正形成“能者上、平者讓、庸者下”的用人導(dǎo)向；其次、完成轉(zhuǎn)換身份，推行職業(yè)經(jīng)理人制度。設(shè)計(jì)職業(yè)經(jīng)理人選聘機(jī)制，暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人的轉(zhuǎn)換通道，充分發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人的引領(lǐng)與帶動(dòng)作用；再次、推行競(jìng)爭(zhēng)上崗，管理人員市場(chǎng)化選聘。推行中層管理人員競(jìng)爭(zhēng)上崗、末等調(diào)整、不勝任退出等市場(chǎng)化用工制度，增強(qiáng)員工的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，優(yōu)化人崗配置，提高工作效率；最后、堅(jiān)持利益捆綁，實(shí)施中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。逐步落實(shí)超額利潤(rùn)分享計(jì)劃、跟投制度的實(shí)施，并在具備條件的業(yè)務(wù)板塊開(kāi)展員工持股。統(tǒng)籌運(yùn)用多種市場(chǎng)化激勵(lì)手段，充分調(diào)動(dòng)團(tuán)隊(duì)工作熱情，全面激發(fā)發(fā)展活力。

四、轉(zhuǎn)型過(guò)程中的關(guān)鍵點(diǎn)及難點(diǎn)

轉(zhuǎn)型升級(jí)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。立足全局，系統(tǒng)思考，把握關(guān)鍵點(diǎn)，突破疑難點(diǎn)是成功的重要保證。結(jié)合轉(zhuǎn)型實(shí)踐，建議關(guān)注如下幾個(gè)方面：

▌（一）精準(zhǔn)把握轉(zhuǎn)型定位

轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)的政府治理屬性與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體屬性決定了其不可能轉(zhuǎn)型為常規(guī)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)。經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需把握政府交辦任務(wù)與自身業(yè)務(wù)發(fā)展之間的平衡，市場(chǎng)化項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目之間的平衡，以及社會(huì)責(zé)任與企業(yè)利益之間的平衡。為此，融資平臺(tái)須綜合考量自身?yè)碛械恼С趾蛪艛噘Y源，并結(jié)合自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域和功能要求，明確自身的轉(zhuǎn)型定位，諸如城市綜合運(yùn)營(yíng)商、綜合產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司等。

▌（二）重塑政府與融資平臺(tái)關(guān)系

改變過(guò)去地方政府與融資平臺(tái)之間“政企不分”的狀態(tài)，讓融資平臺(tái)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，政府歸位為出資人和監(jiān)管者，不得在未履行投資合規(guī)程序前決策融資平臺(tái)公司投資，不得將招商引資項(xiàng)目變相為融資平臺(tái)公司投資項(xiàng)目，不得通過(guò)融資平臺(tái)公司舉債。

不過(guò)，融資平臺(tái)依然是地方發(fā)展過(guò)程中不可或缺的主要主體，將會(huì)長(zhǎng)期存在，只是和政府之間的合作方式發(fā)生了重大調(diào)整，依賴地方政府信用進(jìn)行“舉債-投資”可能造成政府龐大債務(wù)模式將成為歷史，市場(chǎng)化的項(xiàng)目投資建設(shè)方式將成為主流。

▌（三）市場(chǎng)化方式承接政府建設(shè)任務(wù)

從源頭上控制融資平臺(tái)歷史包袱的累積，必須堅(jiān)持以市場(chǎng)化方式承接政府項(xiàng)目任務(wù)。如何落實(shí)是一個(gè)執(zhí)行中的難點(diǎn)，需要持續(xù)不斷探索，建議從以下幾個(gè)突破：

1、堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)負(fù)債、誰(shuí)受益”原則。轉(zhuǎn)型后的建設(shè)主體將由政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝愂袌?chǎng)化的投資主體，堅(jiān)持、完善“誰(shuí)投資、誰(shuí)負(fù)債、誰(shuí)受益”原則，形成閉環(huán)，良性發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；

2、建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。政府優(yōu)先引入轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)作為市場(chǎng)主體投資開(kāi)發(fā)政府項(xiàng)目，并將產(chǎn)生的收益與投資者進(jìn)行分享，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資收益自平衡；

3、協(xié)調(diào)形成政府付費(fèi)體系。構(gòu)建更合理、更公平的政府付費(fèi)機(jī)制，在供水、供暖等領(lǐng)域項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府提供相應(yīng)的付費(fèi)和補(bǔ)償，提供政府責(zé)任內(nèi)應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。

▌（四）防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

歷史遺留債務(wù)的化解無(wú)疑是轉(zhuǎn)型升級(jí)中不可回避的難點(diǎn)，是能否實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。建議從以下幾個(gè)方面著手：

首先，拓展增量融資。一是充分挖掘政策空間和自身潛力，推動(dòng)專項(xiàng)債、公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)、PPN等直接融資實(shí)現(xiàn)更大突破；二是努力拓展低成本融資渠道，探索境外融資渠道；三是提升企業(yè)信用評(píng)級(jí)；

其次，重點(diǎn)化解歷史遺留債務(wù)。一是將未確認(rèn)的部分債務(wù)盡快尋求政府確認(rèn)；二是已確認(rèn)政府債務(wù)通過(guò)專項(xiàng)激勵(lì)，大力促進(jìn)催收；三是創(chuàng)新政府付費(fèi)機(jī)制，擴(kuò)大資源置換范圍，可運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)獲取收益，如供水供電、污水處理費(fèi)等。

最后、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一方面建立債務(wù)總規(guī)模動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，及時(shí)把實(shí)際需承擔(dān)償付責(zé)任的債務(wù)納入總體債務(wù)規(guī)模；另一方面建立到期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與處置工作機(jī)制，確保不發(fā)生重大財(cái)務(wù)危機(jī)和債券兌付危機(jī)。